Gli incentivi economici per promuovere la salute e sicurezza del lavoro nei Paesi dell’Unione europea

Sommario: 1.

Premessa. –

2.

La salute e sicurezza del lavoro nel diritto comunitario. –

3.

Le politiche degli Stati membri in materia di incentivi economici per la salute e sicurezza del lavoro: le esperienze più significative. I fattori di successo. –

4.

Gli incentivi economici per la salute e sicurezza del lavoro nell’ordinamento italiano.

1. Il rapporto in esame, predisposto dalla Agenzia europea per la salute e la sicurezza sul lavoro nel 2010, fornisce un’ampia rassegna e spunti di riflessione sui possibili approcci concernenti gli incentivi economici per promuovere la salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.

Ambizioso obiettivo dell’azione comunitaria in materia, posto dalla Commissione nella sua Comunicazione, del 21 febbraio 2007, dal titolo Migliorare la qualità e la produttività sul luogo di lavoro: strategia comunitaria 2007-20012 per la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro (cfr. COM 2007/62), è quello di ridurre del 25% la percentuale degli infortuni sul lavoro a livello dell’Ue-27.

Per raggiungere tale obiettivo, oltre al corretto recepimento delle direttive comunitarie negli ordinamenti nazionali da parte degli Stati membri, è  necessario un mutamento di comportamenti ed una maggiore motivazione da parte dei diversi soggetti interessati (in primo luogo datori di lavoro e lavoratori). La leva degli incentivi economici, con speciale riguardo alle piccole medie imprese, può servire a tale scopo.

Gli incentivi considerati nel rapporto sono quelli esterni e di carattere finanziario. Esterni significa che sono incentivi stabiliti da organismi al di fuori dell’impresa, in genere appartenenti alla Pubblica Amministrazione o alle compagnie assicurative, e possono operare a livello nazionale, regionale o settoriale. Principali tipologie di incentivi di carattere finanziario presi in esame risultano: quelli legati al sistema assicurativo (tramite ad esempio un’oscillazione dei premi); i finanziamenti specifici per attività o misure di prevenzione; le diverse forme di benefici o detrazioni fiscali. Non sono invece considerati gli incentivi di carattere non monetario, quali ad esempio i sistemi di accreditamento/qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi, di cui si segnala tuttavia la rilevanza.

Il rapporto si suddivide in tre parti:

• nella prima (sez. 2) si riportano le considerazioni della dottrina e della ricerca scientifica, comprensive di quanto espresso da gruppi di esperti presenti in organismi internazionali ed europei, sul’impatto che le diverse forme di incentivi possono avere sulle politiche aziendali in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, con particolare attenzione alle piccole e medie imprese (sotto i 50 dipendenti), che rappresentano la quasi totalità della realtà produttiva europea, con un tasso di infortuni mortali circa doppio rispetto a quello delle imprese di maggiori dimensioni;
• nella seconda (sez. 3) si prendono in rassegna i contesti nazionali e le politiche poste in essere in materia  nei 27 Stati membri, con riguardo ai sistemi assicurativi ed agli interventi di natura fiscale e promozionale;
• nella terza (sez. 4) si presentano infine una serie di case studies, esperienze di successo, di notevole interesse, sia di carattere categoriale che territoriale, selezionate dai Focal Points dell’Agenzia operanti negli Stati membri.

Il rapporto in oggetto si pone quale utile strumento informativo per quei Paesi che intendano introdurre ulteriori misure premiali. D’altro lato  attraverso la conoscenza di buone prassi si intende fornire un supporto anche alle compagnie assicurative ed agli altri organismi competenti al fine di un’efficace applicazione degli incentivi economici legati alla salute e sicurezza sul lavoro.

2. Al fine di una migliore comprensione della tematica degli incentivi economici per la salute e la sicurezza del lavoro nel quadro dell’iniziativa comunitaria, pare utile ripercorrere le tappe essenziali in cui si è sviluppato il diritto comunitario in materia (cfr. più ampiamente M.LAI, Salute e sicurezza sul lavoro, in F.CARINCI-A.PIZZOFERRATO, a cura di, Diritto del lavoro dell’Unione europea, Torino, 2010), che come noto ha avuto un forte impatto sull’ordinamento italiano, prima con il d.lgs.n.626/1994 ed ora con il d.lgs.n.81/2008, così come integrato e corretto dal d.lgs.n.106/2009 (cfr. in particolare L.FANTINI-M.TIRABOSCHI, a cura di, Il Testo Unico della salute e sicurezza del lavoro dopo il correttivo (d.lgs .n.106/2009), Milano, 2009; M.LAI, Diritto della salute e della sicurezza sul lavoro, Torino, 2010).

Al riguardo si può distinguere:

*una prima fase, compresa tra i trattati istitutivi e la  metà degli anni ’80, in cui dopo un periodo iniziale caratterizzato da interventi frammentari e per lo più da atti non vincolanti (raccomandazioni), si è teso ad un’azione coordinata di misure prioritarie, tramite l’elaborazione di “programmi di azione comunitaria” in materia di salute e sicurezza sul lavoro, sulla cui base sono state adottate prime direttive, di carattere generale e particolare;

*una seconda fase, alla fine degli anni ’80, che può definirsi come “gli anni d’oro” della regolamentazione legislativa comunitaria, dove a seguito  delle modifiche apportate al trattato Cee dall’Atto unico europeo (1986), è consentita per la prima volta in tale settore l’adozione di direttive a maggioranza qualificata e non più all’unanimità. Di tale periodo è la direttiva quadro n. 89/391/Cee, del 12 giugno 1989, autentica “architrave” della disciplina legislativa comunitaria, seguita da una lunga serie di direttive particolari. Rilevante valore assume anche la Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali (dicembre 1989), che su più punti fa riferimento alla tutela della salute e sicurezza sul lavoro, i cui principi troveranno legittimazione nei trattati successivi (a partire dal protocollo e dall’accordo sulla politica sociale allegati al trattato di Maastricht; ora art.136 (151) Tce). Si è d’altro lato evidenziata la funzione “moltiplicativa” svolta dalla materia qui considerata ai fini dell’armonizzazione normativa su altri  aspetti di tutela del lavoro (orario di lavoro, protezione della maternità, lavoro a tempo determinato o interinale);

*una terza fase, che ha inizio a cavallo del millennio e tuttora in corso, che vede i temi della salute e sicurezza del lavoro strettamente  integrati e connessi con altre strategie comunitarie, in particolare con quelle per l’occupazione, secondo gli indirizzi fissati dal Consiglio europeo straordinario di Lisbona (22-23 marzo 2000), volti a conciliare la quantità dell’occupazione con la sua qualità. In tale contesto la salute e, più in generale, il benessere lavorativo si configurano come indicatori significativi di una migliore qualità del lavoro, da cui dipende peraltro il miglioramento delle performances aziendali (cfr. Comunicazione della Commissione 11 marzo 2002, “Adattarsi alle trasformazioni del lavoro e della società: una nuova strategia comunitaria per la salute e la sicurezza  2002-2006”, COM (2002) 118). Sul piano delle tecniche normative l’accento è principalmente rivolto su misure non legislative (c.d. soft law), al fine di un maggior scambio di informazioni ed esperienze e di un’effettiva applicazione della normativa vigente (cfr. al riguardo  M.ROCCELLA, T.TREU, Diritto del lavoro della Comunità europea, 2007, p.22), anche se non mancano interventi correttivi della legislazione esistente o nuovi seppur in campi limitati, dovendo peraltro tener conto dell’adeguamento agli standard comunitari dei Paesi di nuova adesione.

In tale ambito si pone la Strategia comunitaria 2007-2012 e le conseguenti linee di intervento indicate dalla Commissione. Per quanto interessa in questa sede merita segnalare che tra i sei campi di azione prioritari figura anche “la promozione dei cambiamenti comportamentali”, aspetto indubbiamente connesso alla tematica degli incentivi economici alla sicurezza.

3. In riferimento ai sistemi di sicurezza sociale il rapporto in esame distingue innanzitutto tra Paesi che si caratterizzano per un modello c.d. beveridgiano (social security plan), in cui l’erogazione di prestazioni economiche e di servizi è offerta a tutti i cittadini in condizioni di bisogno (cioè con redditi inferiori ad un certo livello), tramite la leva fiscale, e Paesi in cui prevale un modello c.d. bismarkiano, dove si mantiene una stretta correlazione tra stato di bisogno e reddito da lavoro, riservando l’accesso alla tutela ai cittadini non in quanto tali, ma, appunto, in quanto produttori di reddito da lavoro (prestazioni basate sui contributi versati; cfr. sul punto M.CINELLI, Diritto della previdenza sociale, Torino, 2010, pp.3 ss.).

Con riguardo ai sistemi di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali si può distinguere d’altro lato tra Paesi in cui sussiste un monopolio pubblico e Paesi in cui la tutela del lavoratore in caso di infortunio e malattia professionale è garantita attraverso un regime di libera concorrenza tra assicurazioni private, dove lo Stato può figurare come uno dei competitori, con una propria compagnia assicurativa, oppure limitarsi ad un ruolo di controllo e supervisione. La maggioranza degli Stati membri si connota per un sistema assicurativo di carattere pubblico; solo sei Paesi (Belgio, Olanda, Regno unito, Portogallo, Danimarca e Finlandia) hanno invece un sistema prevalentemente privato.

Passando alla tipologia di incentivi economici per la salute e sicurezza sul lavoro la forma più semplice, e diffusamente praticata, è quella rappresentata dal legame tra entità dei premi assicurativi ed andamento del tasso infortunistico (principio del bonus malus). Intervento aggiuntivo per stimolare i datori di lavoro ad investire in sicurezza è la previsione di ulteriori benefici, sotto forma di riduzione dei premi assicurativi, a fronte dell’adozione di specifiche misure di prevenzione e protezione. Tale è l’approccio sperimentato in Germania (dove esiste un sistema basato su associazioni categoriali di mutua assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, Berufsgenossenschaften, di cui fanno parte rappresentanti  dei datori di lavoro e dei lavoratori) ed in Olanda, dove incentivi specifici, sul piano tariffario, differenziati per categorie e settori, sono previsti nell’ambito di accordi tra associazioni datoriali, compagnie assicurative e servizi di prevenzione (per l’Italia cfr. infra). In alcuni Paesi (Belgio, Francia, Polonia e Finlandia) è presa in considerazione anche la dimensione aziendale ai fini della determinazione del sistema tariffario, con premi differenziati tra piccole e grandi imprese. Peraltro per le piccole imprese particolare rilievo riveste l’attività di assistenza e consulenza che può essere messa in campo.

Gli incentivi economici correlati ai sistemi assicurativi non rappresentano l’unica forma di intervento, potendo anche essere accompagnati da benefici sul piano fiscale e da finanziamenti specifici per attività promozionali.

Gli incentivi fiscali possono consistere o in una riduzione delle tasse o in specifiche detrazioni. Tra gli Stati membri dell’Unione europea vi sono, al momento, solo due esempi in tal senso: la Lettonia, dove è operante un regime di esenzione fiscale per tutte le spese sostenute per la prevenzione e protezione del lavoro; la Germania, dove a partire dal 2009, i datori di lavoro possono detrarre fino a 500 euro l’anno per dipendente per attività promozionali in materia di salute e sicurezza (proposte analoghe sono state presentate in Francia, mentre in Olanda lo sperimentale “Farbo scheme “ si è trasformato dal 2005 in un sistema di sussidi alle imprese).

Finanziamenti specifici per la salute e sicurezza sul lavoro sono presenti in quasi tutti gli Stati membri. Ampia è la gamma delle attività interessate: dall’acquisto di macchinari ed attrezzature, alla promozione di iniziative formative, fino al sostegno di modelli di organizzazione e gestione per la sicurezza. In genere tali attività sono assicurate da organismi pubblici, talora con la partecipazione delle parti sociali, come nel caso tedesco, dove le associazioni di categoria svolgono anche un importante ruolo di consulenza e prevenzione.

E’ da richiamare infine, propriamente tra gli incentivi di carattere non economico, il sistema danese dei bollini/sorrisi (smileys)di qualità, di diverso colore (rosso, giallo, verde, coronato), riportati tra l’altro sul sito dell’Autorità per l’ambiente di lavoro, che permette un’immediata identificazione di quanto un’impresa stia facendo in materia di salute e sicurezza sul lavoro; informazione utile al fine, tra l’altro, del godimento di benefici e finanziamenti pubblici.

Tra le esperienze di successo, attestate sul piano quantitativo da un notevole calo degli infortuni sul lavoro, merita segnalare:

*il settore della macelleria in Germania, dove l’assicurazione di categoria (FBG) ha mirato a combinare gli incentivi legati al sistema assicurativo, tramite un’ulteriore riduzione del premio qualora il numero degli infortuni si mantenga al di sotto della media del settore per almeno 5 anni, con la previsione di un apposito programma di finanziamento volto a favorire l’adozione di determinate misure di prevenzione e buone prassi indicate dall’assicurazione stessa, a cui si può facilmente accedere tramite la compilazione di questionari, anche via mail;

*il settore agricolo in Finlandia, per il quale è operante un sistema di incentivi legati ai premi assicurativi, che può portare fino ad uno sgravio del 50% del premio dopo cinque anni consecutivi di assenza di denunce di infortunio sul lavoro e di malattie professionali (Programma “Mata bonus”);

*il sistema di assistenza e consulenza a basso costo promosso dalla compagnia assicurativa austriaca AUVA, in particolare per le piccole e medie imprese, per l’introduzione di sistemi certificati di gestione (SGM), volti ad integrare maggiormente le politiche di sicurezza nel contesto organizzativo aziendale.

Dal rapporto emergono una serie di fattori da tenere in considerazione ai fini dell’efficacia degli interventi:

*il sistema degli incentivi non dovrebbe mirare solo a compensare i risultati raggiunti per il passato, sulla base dell’andamento del tasso infortunistico, ma anche favorire gli sforzi futuri per la prevenzione;

*il sistema degli incentivi, pur avendo portata generale, dovrebbe tenere in particolare considerazione i bisogni delle piccole e medie imprese;

*l’entità degli incentivi dovrebbe risultare sufficientemente elevata sì da motivare i datori di lavoro al loro utilizzo;

*dovrebbe risultare evidente il nesso tra attività di prevenzione e beneficio;

*gli incentivi dovrebbero essere di facile utilizzazione, riducendo per quanto possibile, i costi intermedi e gli adempimenti burocratici;

*sono da  identificare al meglio i destinatari ed i criteri di attribuzione dei benefici.

Il rapporto d’altro lato pur presentando una serie di strumenti attivabili (incentivi legati al sistema assicurativo, benefici sul piano fiscale, finanziamenti per la prevenzione), utilizzabili anche congiuntamente, non indica l’adozione di uno specifico sistema di incentivi, rimettendo la scelta alla decisione politica di ciascun Paese.

4. Da tempo nell’ordinamento italiano sono previsti incentivi per la sicurezza del lavoro sia sul piano del sistema tariffario Inail sia con riguardo a finanziamenti ad hoc.

Con l’art.24, d.m. 12 dicembre 2000 (Modalità per l’applicazione delle tariffe INAIL) si sono stabilite agevolazioni per i datori di lavoro che siano in regola con gli adempimenti contributivi e assicurativi nonchè con le disposizioni in materia di prevenzione infortuni e igiene del lavoro e che abbiano effettuato, nell’anno precedente quello per il quale è richiesta la riduzione, almeno tre interventi migliorativi in cinque aree tematiche, che vanno dalla sostituzione delle attrezzature all’informazione e formazione dei lavoratori. Dall’anno 2005 è stato predisposto un modello unico (in sostituzione dei quattro precedenti) da utilizzare per la richiesta di oscillazione del tasso medio di tariffa per l’applicazione di misure a favore della sicurezza in azienda. Peraltro è da segnalare che con il d.lgs.25 febbraio 2000, n.38 per la prima volta nel nostro Paese è stato disposta un’apposita linea di finanziamento per programmi di adeguamento alla normativa di sicurezza da parte di piccole e medie imprese e dei settori agricolo e artigianale, nonché per favorire l’applicazione degli obblighi informativi e formativi (cfr.art.23, dlgs.n.38/2000 e relativi decreti attuativi 15 settembre 2000 e 7 febbraio 2001). La Legge Finanziaria 2007 (l.n.296/2006) ha poi previsto per il settore artigiano una riduzione dei premi Inail per il 2007, nei limiti di 100 milioni di euro (art.1, comma 779); riduzione che è diventata strutturale a partire dal 1°gennaio 2008, con priorità per le imprese in regola con gli obblighi di sicurezza (art.1, commi 780-781). Il finanziamento di attività promozionali assume specifico rilievo nell’ambito del d.lgs.n. 81/2008 (c.d. Testo Unico), così come integrato e corretto dal d.lgs.n.106/2009. Al riguardo si prevedono tre linee  di finanziamento pubblico: per progetti di investimento a favore delle piccole, medie e micro imprese; per progetti formativi sempre dedicati alle piccole, medie e micro imprese; per l’inserimento nell’ambito delle attività scolastiche, universitarie e di formazione professionale, di specifici percorsi su salute e sicurezza (cfr. art.11,comma 1). Alla realizzazione ed allo sviluppo delle iniziative formative sono altresì chiamate a concorrere, insieme alle Amministrazioni centrali ed alle Regioni e Province autonome, le parti sociali, anche mediante i fondi interprofessionali. La linea degli incentivi e delle norme premiali è sviluppata dal decreto n. 106, prevedendosi, tra l’altro, la possibilità di finanziare progetti diretti a favorire la diffusione di soluzioni tecniche o organizzative avanzate in materia di salute e sicurezza sul lavoro, sulla base di specifici protocolli di intesa tra le parti sociali, o gli enti bilaterali, e l’Inail, della cui adozione si terrà conto ai fini della riduzione dei premi per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (cfr. art.11, comma 3-bis). Nell’ambito dello stanziamento  menzionato è inoltre previsto il finanziamento da parte dell’Inail di progetti volti, tra l’altro, a sperimentare soluzioni innovative e strumenti di  natura organizzativa e gestionale ispirati ai principi di responsabilità sociale delle imprese, costituendo criterio di priorità per l’accesso a tale finanziamento l’adozione di buone prassi (cfr. art.11, comma 5). Da ultimo, in attuazione di tale previsione, l’Inail ha disposto uno stanziamento di 60 milioni di euro – ripartiti su base regionale – per finanziare le imprese che realizzino interventi migliorativi in materia (cfr. www.inail.it Finanziamenti alle imprese 2010).

Le risorse disponibili per attività promozionali in materia di sicurezza del lavoro sono dunque ingenti.

Mancano invece, a quanto risulta, incentivi per la salute e sicurezza correlati al sistema fiscale. Di interesse al riguardo potrebbe essere la previsione di detrazioni fiscali e contributive a fronte di intese collettive per la prevenzione, riconoscendo in tal modo anche sul piano retributivo l’apporto dei lavoratori per soluzioni migliorative, di cui beneficia la stessa impresa. Altrettanto rilevante è il rafforzamento degli incentivi non economici per la sicurezza attraverso lo sviluppo di sistemi di accreditamento e di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi (cfr. al riguardo, tra gli altri, N.PACI, I sistemi di qualificazione delle imprese, in L.ZOPPOLI-P.PASCUCCI-G.NATULLO, a cura di, Le nuove regole per la salute e la sicurezza dei lavoratori, Milano, 2010, pp.321 ss.).